【北京規劃建設】是由cityif與《北京規劃建設》雜志聯(lián)合推出的欄目,這里有新認知與舊經(jīng)驗的碰撞,新媒體與傳統媒體的聚合?！侗本┮巹澖ㄔO》創(chuàng )刊于1987年,迄今已有31年的辦刊歷史。期刊強調深邃的思想性、厚重的理論性、豐富的實(shí)踐性及敏銳的新聞性?！颈本┮巹澖ㄔO】系列既有嚴謹洗練的學(xué)術(shù)論文,也有輕松活潑的隨筆。你走,我不送你;你來(lái),無(wú)論多大風(fēng)雨,我都等你。

作者:徐勤政、何永、甘霖、楊兵、劉劍鋒、熊文

      摘要:老城更新和城市體檢是新一輪北京城市總體規劃著(zhù)重強調的兩項實(shí)施內容,在城市治理結構不斷下沉的過(guò)程中,街區單元作為政策落地、民意生根、市場(chǎng)回應的基本載體,實(shí)際決定了政府推進(jìn)“精治、共治、法治”的實(shí)施成效。本文以大柵欄街區為對象,通過(guò)梳理和評估九類(lèi)存量要素,試圖聚焦老城現實(shí)問(wèn)題、剖析制度根源,旨在建構普適性的“街區診斷”分析框架,為理性提出老城更新新思路、新模式提供支撐和借鑒。分析認為,造成大柵欄現狀城市更新困局的因素眾多,根本性的問(wèn)題在于三方面:一是公房產(chǎn)權制度和實(shí)施資金瓶頸導致公共治理先天不足、后繼乏力;二是基礎設施和公共服務(wù)短板影響街區管理水平提升;三是城市貧困累積和文化功能衰敗造成街區社會(huì )生態(tài)漸趨惡化。

關(guān)鍵詞:城市體檢 街區診斷 街區生態(tài) 城市更新

      大柵欄街區屬于北京老城33片歷史文化保護片區之一,位于北京市西城區前門(mén)地區正陽(yáng)門(mén)西南側,轄9個(gè)社區,總面積約1.26平方公里。大柵欄歷經(jīng)700年風(fēng)雨洗禮,沉淀了深厚的歷史文化底蘊,保留了京城歷史延續最長(cháng)的城市肌理,累積了濃郁的商業(yè)氛圍,是北京市最大、最重要的傳統商業(yè)文化區之一。

      歷史上,大柵欄是老北京商業(yè)文化的“門(mén)戶(hù)地帶”;現在,大柵欄是拱衛天安門(mén)政治中心的“窗口地區”,也是彰顯大國首都特色的“中軸節點(diǎn)”和“金名片”標志地段,位置和地位十分重要。

      然而,大柵欄也是北京老城發(fā)展困局的一面鏡子、一個(gè)縮影。她是大國首都之窗、古都文化之門(mén)、老城更新之眼;但同時(shí)她也是距離天安門(mén)最近的貧困者濕地、是一個(gè)京腔京韻日漸消弭的文化孤島,還是一片公共財政難以自持的治理沙地。

      在新版北京總規“聚焦老城、突破老城、復興老城”背景之下,大柵欄的升級改造越來(lái)越呈現出更為宏遠的時(shí)空色彩,即城市復興期待“中國故事”、城市升級期待“北京樣板”?？梢哉f(shuō),如果大柵欄的問(wèn)題能解決,北京老城的發(fā)展就有指望;如果北京老城更新開(kāi)拓了新范式,全國范圍的城市更新工作就更容易建立新秩序、形成新格局。

      規劃是發(fā)展的龍頭,也是實(shí)施的綱領(lǐng),未來(lái)大柵欄地區如何定位?如何布局?如何提升?規劃(特別是控規)要想精準指導實(shí)施,關(guān)鍵是要以現狀問(wèn)題為導向,了解現狀、吃透問(wèn)題,深刻地暴露矛盾、全面地分析矛盾、妥善地解決矛盾。

      客觀(guān)地說(shuō),城市更新如果僅僅停留于街道外殼和建筑表面,就如腸胃之疾醫腠理,徒勞無(wú)功、積重難返?，F下居民需要的不是戶(hù)外空間的“錦上添花”,而是深入院落房屋的“雪中送炭”;相應地,城市治理應該著(zhù)力改善街區社會(huì )生態(tài)、文化生態(tài)、管理生態(tài),進(jìn)行深入居民內心的調查咨詢(xún)和深入骨髓的機制改革。

      為此,北京市城市規劃設計研究院聯(lián)合北京建筑大學(xué)、北京工業(yè)大學(xué)、北京愛(ài)特拉斯信息科技有限公司等單位,開(kāi)展了針對大柵欄地區的街區診斷和城市更新研究,課題組通過(guò)人本觀(guān)察、“角色扮演”、存量梳理、政策評價(jià)等方式,深入分析了大柵欄產(chǎn)權復雜、供需錯位、定位搖擺、分散治理等結構性、根源性問(wèn)題,并試圖回答“建設一個(gè)怎樣的首都窗口地區”這一歷史性命題。

      2017年2月-11月,課題組從“三伏”戰到“三九”,對大柵欄地區進(jìn)行了密集而艱苦的“扎針、蹲點(diǎn)”式調研和“即訪(fǎng)即錄”式診斷,進(jìn)而建構了“一個(gè)診斷規程、一個(gè)完整數據庫、一套政策匯編、一個(gè)實(shí)施辦法、一組創(chuàng )新模式”的診斷分析機制。限于篇幅,本文僅對大柵欄街區診斷的部分前端結論作簡(jiǎn)要介紹。

門(mén)
大柵欄有114條街巷,但現狀絕大部分道路寬度都難以滿(mǎn)足市政管線(xiàn)常規方式敷設要求

      歷史上先有斜街后有大柵欄,鐵樹(shù)斜街-大柵欄西街-大柵欄街這一條斜街,相傳最早是由金中都遺民向元大都遷移走出的路,連接了兩個(gè)都城的城門(mén)?，F狀大柵欄共有114條街巷,但5米以上能行車(chē)的路只有十幾條,好處是完整保留了胡同的肌理,但胡同尺度與現代交通方式高度不適應;更重要的是,大柵欄現狀未實(shí)現歷版規劃設想的干路通達成網(wǎng)(現行控規規劃大柵欄地區被兩條城市主干路和兩條城市次干路圍合,內部除煤市街為次干路之外,其他道路均未達到支路級別),水煤電氣熱等管線(xiàn)覆蓋比例低成為基礎設施最大短板。

人

大柵欄是一個(gè)高密度、老齡化、低收入、弱勢群體集聚的城市底層蝸居地

      大柵欄地區現狀戶(hù)籍人口5.6萬(wàn)人,常住人口3.6萬(wàn)人。常住人口密度286人/公頃,高于西城區平均水平;戶(hù)籍人口密度444人/公頃,為西城區十五個(gè)街道之最。從人群內部分化特征來(lái)看,大柵欄地區是貧困者和弱勢群體的聚居地,殘疾人、低保戶(hù)、兩勞釋放人員數量龐大,現狀殘疾人約2000多人,低保保障人口1162人,此外,60歲以上老人中有868名空巢老人,貧弱交加和未富先老特征在老城區諸多街道中尤為突出。在城市迅速發(fā)展的過(guò)程中,有能力實(shí)現階級躍升的原住民大部分選擇了離開(kāi),留下大量老、弱、殘、貧弱勢群體,同時(shí)吸引了一批被低成本居住和方便的通勤所吸引的流動(dòng)人口,自然的衰老與逆向的篩選相互疊加,剝奪了這一地區通過(guò)人力資本積累自主改善的可能性。

地

違規居改商現象突出,文化設施和開(kāi)放空間嚴重不足

      對比現狀實(shí)際用途、登記屬性和規劃用途三張圖,可以戲劇性地折射出宏觀(guān)管控和微觀(guān)實(shí)施之間存在的錯位和差距,最顯著(zhù)的差異有兩點(diǎn):一是在實(shí)施過(guò)程中,由于拆遷成本高,規劃的公共開(kāi)敞空間、開(kāi)放綠地和水域沒(méi)有得到實(shí)施,很多居民不得不選擇到天安門(mén)廣場(chǎng)和國家大劇院日常休閑;二是在土地登記屬性之外,現狀自發(fā)衍生出大量規劃外商服功能用地,未來(lái)亟待以規范化的制度為土地用途的兼容利用或合法變更開(kāi)拓渠道。

房

與市場(chǎng)脫節的低成本住房滋生愈演愈烈的違建加建,居住品質(zhì)每況愈下

       大柵欄地區長(cháng)期平面方向填充式擴張導致高密度、低容積率、多違建的空間特征,部分居民的人均居住面積不足5平方米,不具備廚房和衛浴,基本人居需求無(wú)法得到滿(mǎn)足。與此同時(shí),這一地區75%的房屋為直管公房或單位公房,公共住房的管理體制抑制了住房的價(jià)值變現,低廉的租金和不完整的產(chǎn)權導致政府和居民均無(wú)法提取土地增值收益,公房的長(cháng)期維護和升級改造無(wú)以為繼。在此狀況下,大柵欄演化為距離天安門(mén)最近的一處棚戶(hù)區,其惡劣的居住條件尖銳地拷問(wèn)著(zhù)大國首都的治理水平和治理能力現代化。

業(yè)

旅游、商業(yè)相關(guān)業(yè)態(tài)數量眾多,但品質(zhì)較低亟待轉型,居住配套相對缺乏,文化功能退化嚴重

       作為吸引天安門(mén)觀(guān)光客的最近距離目的地,大柵欄成為滿(mǎn)足游客低價(jià)餐飲、低價(jià)住宿和購買(mǎi)廉價(jià)紀念品的理想場(chǎng)所。據調查,天安門(mén)每日平時(shí)接待游客量約4萬(wàn)人到7萬(wàn)人,節假日可以達到每日50萬(wàn)人,而這其中的近一半會(huì )分流到前門(mén)與大柵欄地區。此外,北京城市旅游觀(guān)光一線(xiàn)與二線(xiàn)2條,都經(jīng)過(guò)前門(mén)與天安門(mén)地區。在此影響下,如今的大柵欄已成為廉價(jià)旅游商品集散地,且出現了低端產(chǎn)業(yè)對高端產(chǎn)業(yè)的擠出效應。據分析,小規模商業(yè)企業(yè)占到所有商業(yè)的90%以上,個(gè)體營(yíng)業(yè)比重過(guò)半,“小本經(jīng)營(yíng)”和 “封閉式”特征明顯,可以說(shuō),大柵欄整體的商業(yè)向單一化、低端化發(fā)展,傳統的商務(wù)、政務(wù)、商業(yè)流的綜合優(yōu)勢喪失。

      更令人擔憂(yōu)的是,大柵欄地區文化功能式微,僅存文化標簽,沒(méi)有衍生業(yè)態(tài);而眼前最尷尬的是,大柵欄當前最有優(yōu)勢、未來(lái)最有升級潛力的職能,也是目前需要著(zhù)力控制和調減的,即住宿餐飲代表的旅游業(yè)和批發(fā)零售代表的小商業(yè)。這其實(shí)是南城發(fā)展的一個(gè)尋常悖論,要關(guān)停的“優(yōu)勢”功能無(wú)法被替代和填補,如今的大柵欄依舊在保護恐慌和發(fā)展焦慮中徘徊。

點(diǎn)

服務(wù)于外來(lái)消費群體的經(jīng)營(yíng)性設施存在低質(zhì)重復,服務(wù)于本地居民的服務(wù)性設施存在覆蓋不足

      從空間覆蓋水平來(lái)看,一些設施存在配套不足,如社區文化設施、教育設施、體育設施、停車(chē)場(chǎng)和單車(chē)停放點(diǎn)、綠地廣場(chǎng)、應急避難場(chǎng)所等。

      從設施服務(wù)人口來(lái)看,餐飲設施覆蓋完善,以面向游客為主;康體娛樂(lè )設施中時(shí)尚型娛樂(lè )設施明顯較少,主要面向居民,整體上夜生活便利性較好,局部地區有待改善。
從商業(yè)設施分布密度來(lái)看,不計剛剛建設尚未完成招商的北京坊,大柵欄地區已形成七個(gè)商服熱點(diǎn)地區,分別是楊梅竹斜街、延壽街、琉璃廠(chǎng)東街、煤市街、前門(mén)大街、大柵欄街、前門(mén)西大街。

文

文物數量多,但價(jià)值發(fā)掘不足,未掛牌文物侵占和破壞嚴重

      根據文獻資料和實(shí)地走訪(fǎng),將大柵欄地區現存的各類(lèi)文化符號按照相關(guān)聯(lián)的空間載體繪制成圖,仍然能夠發(fā)現一些鮮明的文化集群,如排子胡同一帶的會(huì )館文化圈、八大胡同一帶的梨園文化圈、大柵欄街一帶的老字號文化圈等。從文保單位(院落)產(chǎn)權的分布可以看出,公產(chǎn)、單位產(chǎn)院落分布占多半比例。經(jīng)過(guò)統計,在文保單位(院落)統計的152個(gè)單元中,公產(chǎn)、單位產(chǎn)院落占多半比例,公產(chǎn)、單位產(chǎn)共計98個(gè)單元,占總數的64.5%。

      調研發(fā)現,盡管大柵欄歷史積淀深厚,具有文化符號的空間載體數量眾多,但價(jià)值發(fā)掘不足,未掛牌文物侵占和破壞嚴重。大量文保單位現狀用地功能為居住或商業(yè),甚至圈為私人使用,維護不當,十分令人惋惜。

貌

街面上墻、線(xiàn)、箱、綠、雕等品質(zhì)尚可,背街小巷和居民院內雜亂無(wú)章問(wèn)題亟待解決

      在研究的114個(gè)評估單元中,風(fēng)貌品質(zhì)好的胡同為10條,占8.8%;風(fēng)貌品質(zhì)中等的95條,占81.6%;風(fēng)貌品質(zhì)差的11條,占9.6%?？傮w來(lái)看,大柵欄地區大部分街巷風(fēng)貌品質(zhì)為中等,風(fēng)貌品質(zhì)為好的街巷較少,部分街巷問(wèn)題較大;另外,公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域治理的錯位,也反映出居民無(wú)力自治和產(chǎn)權局限削弱公共治理能力的無(wú)奈現實(shí)。

      大柵欄是北京老城歷史文化保護街區的典型代表,上述診斷結論僅僅是當前已經(jīng)浮出水面的外在表象,而究其深層根源,大柵欄現實(shí)的治理困境具體可歸結為陳陳相因、相互交錯影響的十個(gè)現實(shí)問(wèn)題:一是產(chǎn)權復雜,維護主體責任不清;二是違建叢生,公共邊界屢被侵占;三是文保嚴格,街區生態(tài)陷入斷層;四是社區貧困,在地居民無(wú)力自持;五是政府負債,實(shí)施資金捉襟見(jiàn)肘;六是官民博弈,人口疏解如入泥潭;七是轉型受困,功能躍升缺乏動(dòng)力;八是轉商受阻,院落升級中途擱淺;九是轉性受制,用途變更架空藍圖;十是統籌困難,片段治理止于表層。

      老城歷史文化街區規劃實(shí)施要直面老問(wèn)題、迎接新突破,關(guān)鍵在于三方面:一是盡快出臺公房管理和退出機制,破解產(chǎn)權和資金難題;二是盡快把工作重心從物質(zhì)空間改造轉移到城市貧困治理,著(zhù)力恢復和提升街區社會(huì )生態(tài)系統,使當地居民有意愿、有能力建設和維護自己的社區,使更多的年輕人和高收入者回流到原生社區;三是系統升級街區服務(wù)管理水平,高配 “三大設施”(市政基礎設施、公共服務(wù)設施、安全防護設施),并探索建立面向開(kāi)放式街區的綜合物業(yè)管理制度。

     在實(shí)施目標上,課題組將大柵欄地區目標定位為“有靈魂的首都胡同文化保護示范區、有溫度的老城民生改善樣板區、有品味的特色商業(yè)商務(wù)聚集區”,近期首先、也必須要落實(shí)的是“五個(gè)一定要”,即人口一定要疏解、違建一定要拆除、設施一定要改善、文脈一定要延續、管理一定要統籌。在實(shí)施時(shí)序上應體現“安居、樂(lè )居、宜居”三個(gè)需求層次,當務(wù)之急是先使大柵欄成為一個(gè)功能完備的自持型、自治型社區,讓老百姓過(guò)上有獨立廚房、有獨立廁所“有尊嚴”的現代化安居生活。

      2017年11月28日,北京大柵欄投資有限責任公司組織、大柵欄琉璃廠(chǎng)建設指揮部主持召開(kāi)了《大柵欄地區城市更新研究》課題專(zhuān)家評審會(huì ),專(zhuān)家組評價(jià)指出:“作為新總規指導下第一個(gè)街區層面城市更新研究,課題研究過(guò)程充分體現了問(wèn)題導向、實(shí)施導向、治理導向……”本課題的意義已經(jīng)不僅限于完成一個(gè)街區的現狀調研,而是基于街區診斷的思維對老城更新和城市體檢工作產(chǎn)生印證和借鑒。

    未來(lái)規劃實(shí)施工作還要繼續貫徹中央精神,“堅定不移疏解非首都功能,突出把握首都發(fā)展、減量集約、創(chuàng )新驅動(dòng)、改善民生的要求”。同時(shí),也要深入領(lǐng)會(huì )市領(lǐng)導“聚焦申遺、聚焦文化、聚焦民生”的思路,在大柵欄的具體實(shí)踐中不斷反思、不斷深化、不斷凝練,切實(shí)做到創(chuàng )新更新路徑、改革實(shí)施模式。
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